吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第188号

　　《吉林市“门前五包”责任制管理办法》，已经2007年9月20日吉林市人民政府13届78次常务会议讨论通过，现予发布，自2007年11月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市　长　张晓霈
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年9月26日




　　　　　　　　　　　　　　吉林市“门前五包”责任制管理办法

　　第一条　为加强城市市容管理，为市民提供良好的生活工作环境,调动社会力量参与城市管理，创建整洁、优美、文明的城市，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本市建成区范围内临街的机关、团体、企业事业单位、个体工商户以及露天市场、机动车或非机动车停车场的主办单位是“门前五包”管理的责任单位（以下简称责任单位），并须按照本办法规定建立“门前五包”责任制。
　　第三条　本办法所称的“门前五包”责任制是指在沿街责任单位住所地划定责任区和相关单位管理的各种设施、装备、棚亭，由责任单位承担指定的净化、绿化、亮化、美化、秩序的管理责任。
　　第四条　市市容管理部门是全市“门前五包”责任制的主管部门，负责对全市“门前五包”责任制工作进行监督、评比和指导。
　　各区人民政府、街道办事处（乡镇人民政府）负责本辖区内“门前五包”责任制工作的领导、组织实施、日常管理及检查指导。
　　市、区城市管理行政执法部门依法对责任单位责任区范围内违法行为予以查处。
　　第五条　“门前五包”责任制实行市、区、街道办事处（乡镇人民政府）三级管理的原则。实行条块结合，以块为主，层层包保、公众参与、社会监督。
　　第六条　责任单位有主管部门的，主管部门对“门前五包”责任制工作负领导责任。
　　第七条　“门前五包”责任制责任区范围划定：
　　（一）临街责任单位，以左右相临交接线为界，门前墙基至人行道路边缘石以内为责任区域。
　　（二）露天市场、机动车、非机动车停车场等场所，从场所边缘外延30米处为责任区域。
　　（三）无责任单位的地段，由市容、市政公用等部门按分工做好净化、绿化、亮化、美化、秩序管理工作。
　　第八条　“门前五包”责任制实行责任状制度。具体内容（标准）为：
　　（一）包净化：责任区内地面、墙体干净，无垃圾污物、无野广告，冬季及时清除责任区内积雪、积冰。
　　（二）包绿化：不向绿地、树坑泼灌污水，不践踏花草、攀折树木，发现损害花草树木的行为及时制止和举报。
　　（三）包亮化：店面的户外牌匾广告、亮化设施做到无损毁、字迹清晰、完整。发现图案、文字、灯光显示不全、污浊、腐蚀、损毁应及时修饰。
　　（四）包美化：责任单位的建（构）筑物、门面、墙体、栏杆的装饰，保持整洁美观；门前踏步、硬覆盖保持完好;责任区内无乱贴乱画，发现乱贴乱画者及时制止和举报并清除。
　　（五）包秩序：责任单位不得违法搭建建（构）筑物及棚、亭、厦，无店外经营、店外加工、乱堆乱倒、乱搭乱挂及使用高分贝设备招揽顾客等现象；发现路边洗车、乱摆摊设点、乱停放车辆、乱挖掘及从事占卜（看手相）等封建迷信活动及时举报。
　　第九条　“门前五包”责任制可采取下列形式：
　　（一）责任单位自包；
　　（二）责任单位联包。
　　实行联包的责任单位应签订联包合同。
　　第十条　责任单位应当执行下列规定：
　　（一）指定一名责任人负责“门前五包”责任制工作；
　　（二）落实定人、定岗、定量、定责的“四定”制度；
　　（三）配备相应的值班人员，并严格履行职责；
　　（四）接受市容管理部门的监督、检查。
　　第十一条　“门前五包”责任区实行自包、联包分类挂牌制度。
　　全市统一各类标牌规格标准，各城区市容部门负责管理。
　　第十二条　街道办事处（乡镇人民政府）应建立“门前五包”责任制监督卡，每月检查一至二次，每季度评比一次，年终进行总评。
　　市市容管理部门对“门前五包”责任制的检查分数计入各区市容管理年度考核总分。
　　第十三条　对“门前五包”责任制成绩突出的责任单位和个人，由市、区人民政府或市容管理部门给予表彰和奖励。
　　第十四条　有下列情形之一的，由市、区城市管理行政执法部门按下列规定予以处罚：
　　（一）责任单位产生的生活垃圾没有及时清理、收集运送到指定垃圾堆放点或者在公共垃圾容器内焚烧垃圾的，责令其立即改正，逾期不改正的，处以500元的罚款；
　　（二）责任单位的建（构）筑物不能保持整洁、美观，责令其限期维修、清除，逾期未维修、清除的，处以700元的罚款；
　　（三）责任单位违反规定侵占绿化带，在树木上吊挂广告、杂物，向草坪绿地内倾倒其他有害物，乱泼(排)污水，损坏城市绿化设施，践踏花草绿地，攀折树木，处以500元的罚款；
　　（四）责任单位未经批准违法搭建建构（筑）物及棚、亭、厦，设置广告栏（板）、招牌、标语牌的，或者虽经批准但损坏后没有及时维修的，责令其限期拆除或维修，逾期未拆除或维修的，由有关部门组织强制拆除或维修，并处以500元的罚款；
　　（五）责任单位擅自拆除、迁移、占用、损毁公共卫生设施的，责令其立即恢复，并处以公共卫生设施造价2倍的罚款；
　　（六）责任区范围内有痰迹、粪便、果皮、纸屑、烟头等废弃物的，责任单位须及时清除，未及时清除经批评教育无效的，处以50元的罚款。
　　第十五条　违反其他法律、法规规定的，由有关部门按相关法律、法规予以处罚。
　　第十六条　当事人对处罚不服的，依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由处罚机关申请人民法院强制执行。
　　第十七条　对侮辱、谩骂、殴打行政执法人员，阻挠执行公务的，由公安机关依法处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十八条　市容主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十九条　公民有权向各级人民政府或有关部门举报不认真履行“门前五包”责任制的责任单位和管理部门。
　　第二十条　本办法自2007年11月1日起施行。


《治安管理处罚条例》《行政处罚法》《行政复议法》适用刍议

《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称《条例》）同《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（简称《复议法》）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的，根据《立法法》第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”但是《处罚法》、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定，实施在后，是新的规定；《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时，根据《立法法》第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务委员会尚未就《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决，原因可能在于《条例》正在修改之中。《条例》的实施早于《处罚法》、《复议法》十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增添，而程序部分未有变化，原有的程序内容已不适应新形势的发展要求，所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此

我们在执行《条例》时应注意以下几点：

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。 ”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条 规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育违法者的效果。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以普通程序由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对罚款的强制执行权，对于数额小的罚款申请法院执行，费时费钱，得不偿失。为收缴罚款，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。
公安机关真正的严格的按照《条例》、《处罚法》、《复议法》的规定执法，现实与规定还有一定的距离。《条例》正在修改之中，《处罚法》、《复议法》也有待于进一步完善。只有将客观现实与法学研究的先进成果结合起来，使制定出来的法律能够得以切实地贯彻执行，才能推进我国的法制建设进程。
　　　　　　　　　　　　　　
(作者：咸阳市公安局秦都分局法制科 杨联利）