天津市政府


关于实施国务院推进科技体制改革两个规定的若干办法
天津市政府




各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
为了贯彻《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》（国发〔1987〕6号）和《国务院关于推进科研设计单位进入大中型工业企业的规定》（国发〔1987〕8号），推动我市科技体制改革深入进行，促进科技与经济结合，搞活科研单位和调动科技人员的积极性，结合
我市实际情况，制定如下实施办法：
一
进一步推行科研单位拨款制度的改革。
（一）区别不同类型的科研单位，采取不同方法，提出不同要求。
1．主要从事技术开发工作的科研单位，国家拨给的科学事业费在“七五”期间逐年减少，直至完全或基本停拨。其中离退休人员的离退休金仍由科学事业费开支，不在核减范围内。削减事业费的比例一般每年不得低于核定基数的20％。实行削减事业费的科研单位，不再同时执行津
财事字〔1985〕65号文中关于纯收入上缴主管部门50％的规定。
2．从事医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学等社会公益事业的科研单位和从事情报、标准、计量、观测等技术基础工作的单位及农业科研单位，其科研事业费原则上仍由国家拨给，实行包干管理。这些单位在完成国家规定的任务外，还能取得合理收入的，其纯收入
不超过本单位当年包干事业费10％的，全部留给本单位；超过部分，一半用以冲抵下一年度的事业费拨款，一半留给本单位，单位留用部分分别用作发展基金、福利基金、奖励基金和所长基金。上述单位有条件的，经有关部门审查批准，也可以选择逐年削减事业费的改革办法，并享受相
应的待遇。
3．同时从事上述两种类型的研究工作，难于按主次划分类型，但可以分别核算的科研单位，经市科委和市财政局批准，其拨款制度可以分别同时按上述第1、2两项办法进行改革。
4．主要从事技术开发工作的科研所，其承担面向全国、全市和行业服务的技术基础工作所需的事业费，经市人民政府有关部门核定后，从主管部门所得的抵减的科研事业费中拨给。
（二）科研单位实行拨款制度改革后的有关财务管理办法。
1．科研单位实行拨款制度改革后，属于市财政局（含各财税管理处，下同）拨款的事业费，仍由市财政局按核定的事业费预算指标拨给市科委（或主管局），市科委（或主管局）除按议定的比例拔给改革的单位外，逐年削减部分自一九八七年起实行全市集中管理，作为市级科研发展
基金（一九八七年以前批准的改革试点单位，其削减的经费从一九八八年一月份起纳入市科委集中管理）。此项基金逐步试行有偿使用，主要用于改善科研单位的科研条件和科研项目的贴息贷款及流动资金的拆借。具体分配与管理办法，由市科委会同市财政局拟定。
2．科研单位纳税后留用的纯收入，用于建立本单位的科研发展基金、集体福利基金、职工奖励基金和所长基金。其中，科研发展基金的比例一般不得低于50％，集体福利基金的比例一般不得高于20％，职工奖励基金的比例一般不得高于25％，所长基金的比例占5％。各项基金
的使用由财务部门负责监督执行。
3．所长基金主要用于奖励有突出贡献的职工和从事科研、经营、开展技术服务必须开支的费用。
4．科研单位发放奖金免税限额与科研事业费减拔幅度挂钩，按财政部、国家科委联合下发的（87）财税字第012号文件执行；工资改革后自费增资部分可从经济收入中列支。对社会公益事业类型的科研单位，应比照上述文件的分档原则，依其将收入冲抵事业费的比例，确定发放
奖金的免税限额。
5．为便于试行多种形式的承包经营责任制，科研单位可根据条件实行分级核算或划小核算单位；对技术性收入和生产性收入要分别建立帐目，严格管理，搞好核算。
6．科研单位可比照企业试行固定资产折旧制度，并有权按照国家有关规定处理除国家投资的大型、精密仪器设备以外的多余设备物资。努力提高大型、精密仪器设备的使用率，开展对外服务或租赁业务，所得收入的大部分应用于本单位固定资产的更新。
（三）经批准实行拔款制度改革的科研单位，其事业单位性质保持不变，并可享受如下优惠政策：
1．开发新产品一律按《市人民政府批转市经委、市科委、市财政局制定的〈关于扶植新产品、新技术的若干规定〉》（津政发〔1985〕133号）享受优惠。中试产品获得的利润，在规定的中试期间内免征所得税。
2．各科研单位都要优先保证承接国家科研任务。根据合同承担的国家纵向科研课题（含市级下达的科研计划项目）按规定全面完成研制任务并经组织鉴定验收后，如在研制过程中有效地使用经费，节约了资金，可从经费结余中提取5至10％，纳入单位奖励基金，奖励科技人员。
3．设备更新改造和基建贷款的还款，按企业有关规定办理，但不得用财政拔款还贷。
4．优先使用市科技发展基金和科技贷款。
5．对作出突出贡献的人员可以实行晋升工资奖励，每年晋级比例一般为1％，达到经济自立的单位可按不超过3％掌握。晋级工资纳入工资总额。
二
大力促进各种形式科研与生产的联合，积极推进以技术开发为主的独立科研单位进入大中型企业或企业集团。
（四）科研与生产联合应紧紧围绕天津经济发展的战略目标和向开放型、外向型、轻加工型发展的要求，重点放在以发展我市有优势、有条件开发的新技术和拳头产品为目标的联合上。鼓励科研单位与企业在联合的基础上实行更加紧密的联合，进而做到科研生产一体化。要认真贯彻《
天津市人民政府关于进一步推动横向经济联合的试行办法》（津政发〔1986〕120号），对以项目形式长期进行合作的科研与生产的联合，经市科委审核批准，也可比照紧密型的联合，按上述文件第十四条规定，提取新技术、新产品开发基金。
（五）国务院文件明确提出国务院各部门要把科研机构逐步下放到企业集团、行业和中心城市。因此，凡与我市经济建设有密切联系，并具有一定科研开发能力的科研设计单位与大专院校，市科委、市经委、市体改办及有关部门应按照有关规定，鼓励他们在本市积极发展各种形式的横
向联合并认真协助做好协调工作。对实行联合开发新技术、新产品可优先立项、优先批准、优先贷款。同时也积极鼓励本市企业与中国科学院及其他设在外地的科研设计单位实行联合开发或合作生产，并给予相应的优惠。
（六）大中型企业或企业集团都必须有起作用、靠得住的与本身发展需要相适应的技术开发机构。目前大中型企业没有技术开发机构的，可以吸收现有的独立科研单位参加；不完善的要抓紧充实完善。今后，新组建的企业集团，没有技术开发机构又不吸收独立科研单位参加的，不予批
准。
（七）以技术开发为主的独立科研单位，特别是从事产品开发的科研单位，应逐步进入企业、企业集团或与其实行紧密结合。
（八）进入大中型企业或企业集团的科研单位，保持原有待遇和法人地位。
1．进入企业后的科研单位，可以保持相对的独立性，享有一定的自主权，可继续实行独立经济核算，继续承担国家或部门委托的科研设计任务和行业技术管理任务。在完成国家指令性计划和企业技术开发任务前提下，可以对外承担科研、设计和咨询任务，这部分收入的分配由企业和
科研设计单位商定。
2．企业或企业集团的技术引进、消化吸收工作，应以进入企业后的科研、设计单位为主进行，有关部门对其出国考察、学术交流、聘请国内外专家等应予以支持，提供方便。
3．进入企业的科研、设计单位，继续享受原税收优惠待遇，技术所得暂免征所得税。
4．进入企业或企业集团的科研、设计单位，其经费逐步由企业或企业集团负担。
5．科研、设计单位进入企业或企业集团后，其科研事业费以进入前一年为基数长期拔给原科研单位使用，不准挪作他用。
6．原已批准的基本建设项目继续保留，这些项目的固定资产投资渠道及拔款办法保持不变。
7．工资、奖金标准，可以按事业单位的标准执行，也可按企业的标准执行，原则上就高不就低，但只能执行一种标准。
（九）科研、设计单位进入大中型企业或企业集团后，可以把不适宜从事研究开发、设计工作的人员及多余的生产、后勤人员交由企业或企业集团统筹安排。同时可补充必要的科研人员，并允许流动。本着精简缩编的原则，科研单位的编制仍应严格控制。要防止不适用的人员调入。
（十）除进入企业或企业集团的科研单位外，其他技术开发科研单位也可采取多种形式面向经济建设。对行业发展影响较大的科研单位，可以成为行业的技术开发中心；有的可以面向中小、乡镇企业群体，成为其技术开发部门或区域技术开发和服务中心；有的可与设计、工程单位联合
，组成成套技术工程承包公司；有较大技术优势的科研单位，可以发展成为以科研单位为主体的科研先导型企业集团或科研生产型企业等。这些科研单位的研究开发经费，应主要依靠为企业和社会服务的收入与集资、贷款来解决。
（十一）在行政性工业公司改革过程中，本着自愿原则，应统筹考虑所属科研单位进入企业或企业集团问题。在没有确定合适的企业或企业集团进入之前，这类科研单位暂由主管局或指定机构管理，其事业费渠道保持不变。
（十二）大中型企业原有技术开发机构（厂办所），在企业内部也可实行经济独立核算，科技人员要相对稳定，让他们致力于技术开发工作，其奖金水平应与经济效益挂钩。
（十三）从事社会公益事业研究和技术基础工作的科研单位，也要面向经济，同企业开展多种形式的联合。鼓励这类科研单位面向社会，面向生产，同企业和各有关部门建立广泛的长期合作关系，直接为经济、社会发展和城市建设服务。
三
实行配套改革，增强科研单位活力，放活科技人员政策。
（十四）积极推行所长负责和任期目标责任制。科研单位的业务与行政管理工作由所长全权负责，副所长协助所长工作。所长由上级部门任免，副所长由所长提名，按规定程序报上级部门批准任免。所长可以任免本单位中层业务和行政干部，按国家规定有招聘、解聘和辞退职工的权力
。
实行所长负责制的同时，要实行所长任期目标责任制。由上级主管部门会同同级科技管理部门根据不同类型科研单位的特点，在审批所长负责制的同时，确定所长任期内的具体考核指标，包括：发展计划、科研成果、经济效益、人材培养、财务收入等，以及分年度考核指标。做到管理
者责、权、利的统一。凡全面完成任期责任目标，且做到事业费自立的研究所的所长、副所长，经主管局申报，市科委批准，可采取奖励或其他办法，使其个人收入高于全所职工平均收入的两倍至三倍，完不成的，酌情扣减。
（十五）允许、鼓励科技人员支持农村科学技术的发展。具体按《天津市鼓励科技人员合理流动促进农村科技进步有关政策的暂行规定》（津政发〔1987〕48号）执行。
（十六）有计划地试行科研机构所有权与经营管理权分离的改革，首先在人员和固定资产规模较小的技术开发和科研机构实行租赁、承包管理的试点。其他经营不好、效果很差的技术开发科研机构，也可进行租赁、承包管理试点。综合性科研院、科研所，应在改革中积极探索新的经营
管理模式，包括划分若干独立核算单位，或面向不同的行业、企业，或进入企业、企业集团，或由集体、个人承包。要保证承租人、承包人在遵守国家有关规定前提下，拥有充分的经营管理自主权，保证他们按照合同规定取得合法利益。
经工商行政管理部门批准，科研单位可以从事与其专业方向一致的生产经营活动，并照章纳税。
（十七）进一步开拓技术市场，加速成果转让，积极鼓励科研单位、大专院校等技术开发部门面向企业、面向社会，以多种形式转让科技成果和进行技术咨询服务，密切科技与生产的结合。加强对技术市场的宏观管理，完善技术合同登记管理制度，有计划地培训技术贸易人员，提高经
营业务水平，保证技术市场稳步健康发展。
（十八）鼓励和大力发展民办科研单位，经市、区（县）科委批准并由工商行政管理部门注册的各种民办科研单位，在开办初期，对科研和技术服务收入可免征营业税和所得税一年，免征的税款专项用于发展科研事业。
四
（十九）各级、各部门对科技体制改革要精心指导，做好深入细致的工作，通过实践逐步深化。各主管局对经济体制改革和科技体制改革要统筹规划，妥善安排。要抓好有关文件的学习，统一思想，提高认识。对所属科研单位的分类和开发型科研单位进入企业或企业集团的安排等改革
计划方案，要充分尊重各方的意愿，本着自愿互利的原则，经过充分酝酿，报市科委，由市科委会同有关部门进行审定。
（二十）本市各科研单位，应根据本“实施办法”的要求，积极探索各自适用的改革形式与办法，提出本单位的改革方案，经主管局审查，报市科委批准。以技术开发为主的科研单位在改革方案中，除执行《转发市科委、市体改办拟订的〈天津市科研单位科研管理体制改革试点方案〉
的通知》（津政办发〔1984〕76号）中六个考核指标外，还要明确达到经济自立的年限和逐年削减事业费的比例，以便财税部门核定发放奖金的免税限额。
（二十一）以上办法，中央驻津科研单位可以参照执行。
（二十二）本办法由天津市科学技术委员会负责解释。



1987年7月9日
行政不作为之界定及救济

张雪花　刘涛　李金强


行政不作为是相对于行政作为而言的，同行政作为存在合法与违法两种可能的情形相比，行政不作为只能是违法的。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的“中空”行政行为，但与违法行政作为相比，其侵害性更具隐蔽性。
目前学界对于行政不作为之理论研究尚属薄弱环节，有监于此，笔者意略抒拙见，以作引玉之砖，希望能对这方面的理论研究有所助益。
一、行政不作为之界定
对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为，其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为，因而必定是违的法1；第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式2；第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式3；第四，行政不作为是指行政主体依　行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。4
上述观点，归纳起来，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请末不怕牺牲行其应负的法定作为义务。很显然，这些概的价值取向是以保护行政相对人的合法权益为核心的。这当然不能说其错，但者以为，这样的认识至少是有所偏漏的。诚然，行政主体的行政不作为主要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但也有可能出现不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。5若按上这理解，则只包括了行政不作为违法中的前一情形，而忽略了对后一种情形，而我国台湾所修订的《行政诉讼法》就真对后一种情形增加了维护公益诉讼的有关规定。
所以，笔者认为，行政不作为可以这样理解即行政不作为是指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定为义务而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。它包括以下几层含义：
1、行政不作为的不作为行为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。这里要指出的是，由于不作为主体的职权取得的方式不同，有必要区别行政不作为的行为为主体与行政不作为的责任主体两个概念。简单讲，行政不作为的行为主体是指在该行政不作为中，应该为一定行为而没有行为的主体，而行政不作为的责任主体则是指在该违法行为中应独立承担相应法律责任的主体。负有积极作为义务而末履行的不作为行为主体并不当然地成为不作为责任主体。不作为责任主体的认定关键是要看该　行为主
体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位。
2、行政不作为的不作为行为主体必须是对行政作为义务的不履行。因为行政不作为之行为主侵权责在不同的法律关系中具有不同的身份，不能将其所有的不作为行为都不加区别的纳入行政不为之列。在这里提到的行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请求，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内作出的行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。由于行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。此外，对于规范性文件中作为义务的违反，监于规范文件本身制定主体多，法律效力等级低、数量众多等特点，其后果应具体分析，而不能一概而论。
3、行政不作为的不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。这种合法的职责权限不应公限于法定的，还有通过授权或委托方式依法取得的，只要来源合法，就可以认定该责权限是合法归属于该行为主体。
4、行政不作为必须是在法定或合理期限内末予作出的行为。对此应作以下理解：首先，如果法律明确规定了做出一定行为的期限的，以法律规定为准，法律未规定的，视具体情况而定合理期限，该合理期限应该是符合具体情况，为多数人所接受并符合常理的期限。其次，必须是在不法定期限内未履行作为义务。这种未履行而于戎限过后又履行作为义务的，即所谓的迟到之行政行为。
可以说，部分不履行的行政行为和迟到之行政行为与全部不履行的行政行为相比，是一种不完全的行政不作为行为，6之所以要将这两种处于临界状态的行政行为划归此类，是出于对该类行为的救济和实践操作上的简便之考虑。7
5、行政不作为必须是应为，也可能为的情况下之不为。行政不作为之前提是法律规定之作为义务的存在，即“应为”的存在，同时还要考虑作为的条件是否具备，即“可能为”的问题，只有以法律规定应该作为，且条件具备可以为而不为的才构成行政作为。也就是说，行政不作为是一种能为而不为，非不能为而不为的行为。单纯以行为的最终表现来断定其是否属于行政不作为是片面的，必须同时考虑导致不作为结果的原因，如果是因为不具备作为条件，如发生不可抗力或意外事件而导致的不作为，则不属于本文所论的行政不作为之列。
6、行政不作为是实质不为的违法行为。区分作为与不作为，不应该从存在论的角度来区分，否则就会落入身体动作的窠　　而不能真正的区分开作为与不作为。事实上，行政不作为是一个过程，而不仅仅是一种结果，确定行政不作为不仅要看行为的表象，而且要看行为是否有实质内容。我们认为，是否属于实质不为的违法行为应一定的法律义务为评价标准，即基于社会生活中具体的法律关系而产生的一定要求。这种法律义务如果是要求行为主体应为，而行为主体竟不为，则构成行政不作为。笔者认为，这种提法似　　有违常理，因为，许多人对行政不作为的理解都是消极行为，但事实上，如果说从表现上看行为主体对其所应实行的行为抱消极态度，这倒可以理解，如果说行为主体的主观动机方面消极则过于武断了。
7、行政不作为界定价值取向最终着眼于以法行政的要求。强调行政主体职权、职责的行使与履行，而不单单从对相对人合法权益的救济这一角度考虑，这样，才能囊括行政不作为的种种表现。如果将行政不作为界定的根本目的定位在对相对人合法权益的保护上，就会将也有可能存在行政不作为的依职权行为、抽象行政行为、侵犯公共利益的行为等排除在外而不能涵盖所有的抽象行政不作为行为，相应地，对于行政不作为的救济也就不会是全面的。
二、行政不作为之救济存在问题
对于行政不作为的违法行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其规避法律的借口，对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害，对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而，行政不作为也应纳入法律调整范围，也应完美相应的救济制度。
1、行政不作为救济范围
就目前我国法律规定而言，对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务，侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为的不作为。但事实上，行政不作为不仅包括侵犯个人权益不作为，侵犯公共利益的不作为，不仅包括具体行政不作为，还包括抽象行政不作为，不仅包括完全的不作为；还包括不完全的不作为。将救济范围仅局限于侵犯个人利益的具体的行政不作为，不仅不能对受侵犯的利益给予应有的补救，而且有违行政法治的要求。就行政不作为之救济范围方面，笔者认为，应将抽象行政不作为、损害公共利益的不作为与不完全的不作为一并纳救济范围。在这一点上，其他国家与我国台湾新修订的《行政诉讼法》增加了维护公益诉讼，新法规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼，但法律有特别规定者为限。”在英国，法院处20世纪50年代起通过对布莱克和麦克沃特等判例的确立是，规定　了对损害公共利益的行政不为之司法救济，即只要某公民是该公共利益的享受者，在对该行政不作为的救济手段已经穷尽时，就有权向法院起诉，请求颁发执行令；8而法国则对抽象行政不作为的救济作出了明确规定。9
2、行政不作为责任主体之确定
对于行政不作为的救济途径主要有两种：
行政复议行政诉讼，基于现实与法律定中存在的问题，在此仅对于不同情况下的行政诉讼责任主体之确定作一分析。
在没有经过复议阶段的行政诉讼中，确定具体行政行为中的不作为之责任主体，需符合以下三个条件：①该行为主体是否负有某一方面的法律明确规定之和为义务。从法理角度讲，义务有作为与不作为之人，对于不作为义务的履行，其表征正好与对于作为义务的违反相同，即都表现为外观上的不作为，但前者是合法的，后者是违法的，是否负有作为义务是行政不作为违法行为产生的前提条件。②事实上是否存在不作为行为。该不作为行为必须都是客观存在的，且必须是在能为而不为的情况下作出的，本文第一部分已有详述，在此不多作说明。③该行为主体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位，如果没有独立的法律地位，那么它就不具备独立承担责任的能力。同时该独立的法律地位还必须是与法定作为义务相对应的，例如，在行政委托中，受托机关对委托事项的不作为，就不能把受托托机关为责任的主体，而应以委托机关为责任的主体，对于应由受托机关承担的责任只能在委托机关先向行政相对方承担责任之后再行追究。
经过复议的行政诉讼中，责任主体的确定，根据我国《行政诉讼法》第25条第2款及最高人民法院对《行政诉讼法》实施的最新司法解释第22条之规定，10笔者认为应作以下理解：①复议机关在法定期间内不作复议决定，而当事人中对原具体行政行为不服提起诉讼　的，由作出原具体行政行为的行政机关为被告，如果复议机关超过法定期间内不作复议决定，应按司法解释第22条献宝确定被告资格。②当事人对复议机关不作为不服而提起诉讼的，要以复议机关为被告。但是，如果只让复议机关作被告，那么，根据《行政诉讼法》第54条之规定，只能判决复议机关在一定期限内履行，倘若复议机关在规定期限内作出维持原具体行政行为的决定，那么争议本身仍未得到解决，这不能不说是一种资源的浪费。所以，笔者认为，此类案件中，把作出原具体行政行为的行政机关加为共同被告更有利于案件的处理和相对人合法权益的保护。
3、行政不作为之救济途径　　　
对于行政不作为之救济途径，可通过行政复议和行政诉讼来实现，但这两种途径都不能直接解决问题，因为我国《行政诉讼法》第28条和《行政诉讼法》法第54条规定，11在被申请人不履行法定职责的，只能作出“决定其在一定期限内履行的先入为主复议决定；在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决”其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，同时，如果行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能时，上术复义或判决就显的毫无意义了。我国最高人民法院行政审判庭庭长江心新在1998年海峡两岸行政学术研讨会上所作的关于“行政不作为之司法监督”的报告中也指出，人国的行政不作为诉讼形式的选择宜采用确认之诉与给付之诉相结合的模式。12而给付之诉的最大优越性正在于能直接满足相对人要求行政主体为一定行为的请求。所以，从执法成本的角度来考虑，本人认为，如果是单要达到促使义务主体履行作为义务的目的，用增加上级机关检查、监察机关建议等非法定方式更为经济、有效。而对于本对人请求法院判令行政主体实施积极的授益行为或排除妨害等情形的则应当赋予人民法院一定的直接处理既存结果的权力，而不应再把“球”传给负有作为义务的原行政主体。这方面的一个典型实例是，我国《行政诉讼法》第54条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但我国《行政诉讼法》并未明确给付之诉的法律地位，而且，这种实质上的给付之诉只限于此，所以还有进理步完善的必要。
4、行政不作为之救济方式
行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具有以下几种。
①确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令义务就会失去义意，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人全法法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
②责令履行。是指经有尖国家机关审查，在认定行政主体及行政公人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实。其次，该作为义务有履行的可能和必要，同时，对于作为义务的履行要作全面的理解，既包括实体上的义务之履行，也包括实体上义务之履行。
③责令赔偿。行政不作为虽然是事种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的。第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。”13笔者表示赞同。第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。行政赔偿是一种国家赔偿，由于我国《国家赔偿法》中没有明确规定行政不作为违法给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害应有国家承担赔偿责任，所以司法实践和理论界对于这一问题的认识还不一致。笔者赞同因行政不作为而给相对人造成损害的应有国家承担赔偿责任的观点，并建议《国家赔偿法》中应司作相应的完美补充。
5、对不完全行政不作为之法救济
不完全行政不作为包括部分不履行之行政不作为和迟到之行政行为，对于这类行为的救济，要充分考虑国家利益、个人利益、执行机关的效率这三方面因素，进行综合平衡，兼顾效率与公平、正义及成本与效益。
①部分不履行之行政不作为的司法救济部分不履行如果使得继续履行对于相对人已无实际意义的，甚至会给相对人权益造成损害的，这时，相对人若诉诸法院，则法院应确认部分不履行行为违法，并终结处于继续状态的行为，如果该部分不履行的行为通过法定期限后，其未履行的部分仍有履行必要的，则可以责令继续履行。
②迟到之行政行为的司法救济迟到之行政行为的构成要符合以下四个条件：一是必须是依申请的行政行为，以相对人的申请为前提条件；二是该受理机关就相对人的申请有相应的处分权；三是规定了用出行政行为的法定期限；四是必须是在期限后事实上已做成了一个行政行为。根据行为内容的不同，迟到之行政行为。限于文章讨论主题与篇幅所限，在此恕不予赘述。
一方面，提出申请的相对人就受理机关的逾期行政行为未采取任何救济措施的，根据“不告不理”的原则和成本、收益的对比关系，该逾期行政行为视为对相对人申请的惟一处分，其效力等同于在法定期限内作出的行政行为；另一方面，相对人就受理机关的逾期不作为提起诉讼，而在诉讼中，如果该理相关作出核准的行政行为的，则该行为之效力并非因其超过法定期限才作出而被全面否定。这时相对人若认为其请求得到满足而要求撤诉的，则法院要对该迟到之行政行为进行审查，看撤诉是否会损害　国家利益集体或他人的利益，是否有违依法行政的要求，然后依法审查结果来决定是否准予撤诉。如果该受理机关作出驳回相对人申请的行政行为，则法院就不能简单地以该迟到之行政行为的存在而否定相对人的诉讼请求，而要审查该迟到之行政行为的迟延理由是否充分，是否给相对人合法权益造成损害等。

注：作者单位
张雪花：西北政法大学
刘　涛：西北政法大学，现于山东大学任教。
李金强：山东省胶州市人民法院


注释：
1、周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），34页。