建设部


关于印发新修订的《建设事业信息化“十五”计划》的通知



建科[2003]239号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　根据《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见>的通知》（中办发[2002]17号）文件精神，为适应建设事业信息化发展的需要，我部对2001年制订的《建设事业信息化“十五”计划》进行了修改。现将新修订的《建设事业信息化“十五”计划》印发给你们。

　　请结合本地、本单位实际，根据建设事业信息化工作新的部署，调整和制定工作计划，推进信息化工作的开展。

　　附件：《建设事业信息化“十五”计划》

中华人民共和国建设部
二○○三年十二月九日





建设事业信息化“十五”计划













建设部信息化工作领导小组
二ОО三年十一月

目 录

一、前言 1
二、发展现状和趋势 2
（一）国外建设事业信息化发展现状和趋势 2
1、建设事业政务信息化 2
2、建设行业信息化 3
3、建设企业信息化 3
（二）我国建设事业信息化现状和趋势 4
1、建设事业信息化工作得到了加强 4
2、全国建设事业的信息网初具规模 4
3、行业信息技术推广应用工作取得成效 5
4、初步形成一支信息化工作骨干队伍 6
三、指导思想和发展目标 7
1、建设适合我国国情的建设事业电子政务系统 8
2、推动我国建设事业行业信息化建设 8
3、推动企业信息化，用信息技术改造和提升传统产业 9
四、重点任务 10
（一）建设事业电子政务建设工作 10
（二）建设行业信息化建设工作 11
（三）建设企业信息化建设工作 13
五、保障措施 14


为适应建设事业信息化发展要求，根据《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见>的通知》(中办发[2002]17号)文件精神，对2001年制订的《建设事业信息化“十五”计划》进行了部分修改，形成2003年《建设事业信息化“十五”计划》。
一、前言
信息技术正在引发全球性的产业革命。以微电子、计算机、软件、通信和网络技术为代表的信息技术，是迄今为止人类社会技术进步过程中发展最快、渗透性最强、应用最广的关键技术。信息技术的广泛应用，使信息成为重要的生产要素和战略资源，是优化资源配置、推动传统产业不断升级和提高社会劳动生产率的新动力。信息产业持续高速增长，成为全球最具活力、规模最大的产业之一。
党中央、国务院对国民经济信息化工作十分重视，采取了一系列措施加快国家信息化建设，在国民经济“十五”计划中第一次把国民经济信息化纳入专项计划中，这将对我国国民经济信息化建设，加快新兴产业的形成，推动传统产业的优化升级，实现经济结构的战略性调整，促进经济发展和推动社会进步，具有重要意义。《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》指出：“十五”期间我国信息化发展必须努力完成信息技术推广应用、现代信息基础建设和加快发展电子信息产业三大任务。
国内外信息化的发展，为全国建设事业信息化的发展带来了新的机遇和挑战。建设事业在我国国民经济中占据重要的地位，建设事业要为国家的强盛、经济的繁荣、民族的崛起做出贡献，就必须加快信息化建设的步伐。
建设事业的信息化是根据党中央和国务院的统一部署和国民经济信息化的总体要求，在建设部的统一规划和组织下 ，在全国建设事业各行业积极应用信息技术，开发和科学利用丰富的信息资源，优化产业结构，促进行业科技进步，提高工作效率、社会效益和经济效益，逐步实现办公自动化、管理现代化、决策科学化，加速建设事业现代化进程，为国民经济的持续快速健康发展贡献力量。
二、发展现状和趋势
（一）国外建设事业信息化发展现状和趋势
1、建设事业政务信息化
发达国家信息化起步较早，信息技术在建设事业中已有相当广泛的应用，主要表现在工程咨询业、建筑业、房地产业、城市规划等行业，通过建立高效的政府管理信息系统来提高管理水平和政府工作的透明度，改进行业管理，提高工程质量、降低工程成本。
美国于1993年提出“创造成本更少、运转更好的政府”以及“运用信息技术改造政府”。1994年12月，美国“政府信息技术服务小组”（NII小组）提出“政府信息技术服务的远景报告”，报告确认，经信息技术改造后的政府工作，运行更顺畅并能够节约成本。
日本政府为构建一个高度信息化的社会，于2000年3月正式启动了“电子政务工程”，项目的主要内容是通过因特网等网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，实施网上办公计划。通过政府内部的顺畅沟通、资源共享，达成政策制定的迅速、有效。在确保信息安全的前提下，实现从纸张信息处理转为通讯网络、资料电子化信息处理。其正在开发建设的“公共工程综合信息系统”是目前发达国家中规模最大的建筑市场和建筑产品管理信息系统。
2、建设行业信息化
建设行业信息化建设在发达国家早已实施。如住宅与房地产业领域，早在1975年，法国政府就提议成立了全国住房信息中心。目前已建立了由分布在全国各省的住房信息中心构成的信息网络（经费主要来自政府拨款）。这些中心和网络的目的是向个人免费提供购房信息和咨询，以促进个人购房的发展和个人购房计划的实现，并增加市场的透明度。同时，各级住房信息中心把在咨询过程中搜集到的信息提供给政府及与住房相关的部门，使他们更好地了解个人购房的需求和住宅市场的运行情况，为政府和相关部门提供决策服务。美国等国家也建有类似的住房咨询信息网络。
在城市规划领域，经过20多年的发展，发达国家已将“城市地理信息系统”作为城市现代化的标志与重要的城市基础设施之一。此外，许多发达国家还在市政建设、交通设施、公共服务、动态监测等方面广泛应用了城市地理信息系统。
此外，计算机辅助设计系统、工程管理信息系统、公用行业的调度系统、IC卡技术等在许多发达国家的建设事业也已有广泛应用，并取得了良好的社会效益和经济效益。
3、建设企业信息化
在发达国家，信息技术在建设企业中的应用已经十分普遍，ERP、CRM、CIMS等技术在企业的管理、生产与营销中应用良好，特别是基于因特网的协同工作系统对于各方工作的信息交流和信息共享是一种重要的手段，对提高企业的生产效率和经济效益起到了非常重要的作用。
（二）我国建设事业信息化现状和趋势
改革开放以来我国建设事业取得了令人瞩目的成就，建设事业信息化也得到了较快的发展，特别是进入九十年代以来，信息技术在建设事业应用领域大大拓展和深化。近几年来，又出现了以“数字城市”为目标，全面规划信息化建设的新局面。建设事业信息化的发展主要表现在以下几方面：
1、建设事业信息化工作得到了加强
为进一步加强对建设事业信息化工作的领导，建设部成立了以部长为组长的建设部信息化工作领导小组和建设部信息化工作领导小组办公室，对建设事业信息化工作实施统一领导和管理。地方各级领导对建设事业信息化工作也给予充分重视，并相应成立了信息化工作机构或明确专人负责信息化工作。
2、全国建设事业的信息网初具规模
“建设部互联网站”、“中国工程建设信息网”、“中国住宅与房地产信息网”已全面开通。网上开设了政策法规、企业信息、行业动态、招投标信息、市场分析等二十几个栏目，每天点击率已达七、八万人次，为沟通全国建筑市场、房地产市场信息，规范市场秩序起到了积极作用。
3、行业信息技术推广应用工作取得成效
随着信息技术的进步，行业信息技术的应用有了长足的发展，一大批应用成果在行业中得到推广应用。计算机技术、通讯技术、网络技术、地理空间信息技术、CIMS技术、计算机辅助设计（CAD）技术、IC卡技术、自动监测控制技术以及多媒体技术已逐步在建设事业各行业广泛应用。
勘察设计行业是我国信息化建设起步较早、发展较快、效益也比较高的行业。自八十年代后期开始推广采用CAD、三维动画、多媒体等技术手段，开发建设设计与管理集成化、智能化应用系统，目前甲乙级设计单位计算机出图率已达到100%，彻底把工程设计人员从传统的绘图中解放出来，大大缩短了设计周期，使方案的比选、优化更为直观，提高了设计质量，经济效益十分显著。
在建筑业，已开始应用计算机辅助施工系统（CAC）、计算机辅助建设工程管理信息系统等。一些建设工程管理部门已经建立了覆盖管理业务职能的计算机管理信息系统，对促进建筑业科学管理起到了良好的激励作用。目前，全国建立的300多个有形建筑市场，将收集、发布工程信息、企事业单位的资源信息、建筑材料价格及工程建设法规政策信息和业务流程计算机管理融为一体，有的还实现了区域性联网。中国工程建设信息网已与全国100多个城市招投标办联网。
在城市规划行业，以卫星定位、遥感和地理信息系统技术为核心的地理空间信息技术在城市规划、建设与管理实践中得到广泛应用。目前许多城市已经建立起包括大比例尺数字线划图、数字正射影像图、数字高程模型和各种专题图在内的城市空间数据库，并以此为基础，已经或正在建立各自的城市基础地理信息系统、规划管理信息系统、地下管网管理信息系统等。
在房地产行业，不少地区建立了房地产交易管理信息系统、产籍产权管理信息系统、物业管理信息系统、房地产项目管理系统等应用系统，并逐步探索建立房地产市场预警预报体系。这些系统的应用，对改变房地产行业传统的经营、管理模式，提高服务水平，起到了积极的作用。
信息技术在城市市政公用事业中的应用，有力地促进了城市运行效率和服务水平的提高。全国所有大城市、大多数中等城市都建立了计算机辅助供水监测调度系统。计算机辅助燃气、供热监测调度系统也在一些城市得到应用。一些城市建立起以IC卡为主要载体的公共交通智能卡收费系统。许多城市的公用事业呼叫中心和服务热线的开通，在及时满足用户服务需求和处理紧急事件方面作用显著，提高了公用事业服务质量和服务水平。
4、初步形成一支信息化工作骨干队伍
近年来，部、省、市三级建设信息中心积极开展信息化工作的各类技术培训，初步形成门类比较齐全的建设信息化工作专业骨干队伍。有关科研机构和高等院校在建设行业信息化技术开发和应用方面长期合作，逐步形成了一批贴近建设行业需要的、专业性强的信息技术支撑力量，成为建设系统信息化建设不断发展的基础条件，是建设事业信息化建设的一支宝贵力量。
几年来，建设事业的信息化工作发展较快，取得了较大的成绩，但必须清醒地认识到，建设事业信息化工作还存在一些不可忽视的问题，主要是：
（1）部分地方和企业对国民经济信息化建设的重要意义认识不足，行业信息化意识不强，重视不够。信息资源作为政治、经济、科技、军事发展的战略资源的重要性还没有被人们充分认识，信息和信息服务的价值还没有得到社会普遍承认，信息市场化水平低，不适应市场经济的发展。
（2）资金投入不足成为信息化发展的主要制约因素。由于资金缺乏，信息化发展不平衡，一些地方建设管理部门设备条件较差，信息收集、处理、加工能力较低，甚至有些地方连基本的设备也没有，还处在手工操作阶段。
（3）信息化专业技术人才不足也是制约信息化进一步发展的重要因素。从总体上讲，建设事业从事信息化工作的技术人才不仅数量严重不足，结构也不甚合理，素质更亟待提高。高层次的智力资源严重短缺，尤其是既懂信息技术、又懂建设事业专业知识的复合型人才更为缺乏。制度化、规范化的信息技术培训制度还没有建立，许多在岗人员对信息技术的掌握能力较低。
（4）建设事业各行业信息化发展规划、技术政策、技术标准、规范的研究和制订工作滞后于信息化发展的实际需要。信息化具有系统性强、集成度高和技术更新周期短的特点，在信息化过程中，对信息的规范化、标准化有着严格要求，否则，将无法实现网络的互联互通和信息的大规模集成。但由于过去对规范化、标准化重视不够，工作滞后，导致低水平重复、浪费资源、通用性差等问题，影响资源共享和整个信息化工作的开展。
三、指导思想和发展目标
根据党中央和国务院关于加快国民经济信息化进程的总体部署，围绕《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》和建设事业“十五”发展规划，大力推进建设事业信息技术的研究开发与推广应用。立足于建设事业实际，着眼未来发展，坚持“统筹规划，资源共享，应用主导，面向市场，安全可靠，务求实效”的发展方针，建设适合我国国情的建设事业电子政务系统，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监督和服务能力；促进我国建设事业信息化建设，提高各城市规划、建设与管理部门的综合决策水平、管理水平和为社会和企业的服务水平；推动企业信息技术应用和信息系统的建设，促进管理创新、产业升级，增加经济效益，提高企业的市场竞争能力和生存能力。
1、建设适合我国国情的建设事业电子政务系统
建设完成与国务院办公厅相连接的电子政务内网、建设事业电子政务办公系统、建设事业6个重点业务监管系统的建设、建设部公众服务网站、建设事业电子政务信息资源数据库及信息交换平台，促进政府职能转变，提高各级建设行政管理部门的决策水平、管理水平和为公众的服务水平。
2、推动我国建设事业行业信息化建设
行业信息化的总体目标是：完善建设领域信息化标准体系，加快建设领域信息化相关标准、规范的制定；通过组织实施国家“十五”科技攻关项目、国家863项目和建设部科学技术项目计划，攻克一批建设行业信息化关键共性技术，提高我国建设行业信息化技术水平，增强我国建设事业信息化应对加入WTO后国际信息产业冲击的能力。通过组织试点示范工程，建立以“数字城市”为目标的适合我国城镇规划、建设、管理与服务的数字化体系。针对建设行业信息化水平参差不齐的状况，开展建设领域软硬件测评。大力推进建设事业应用软件及信息服务产业化，培育新的经济增长点。指导和带动各地建设行政主管部门的信息化，积极开展建设行业网络系统的建设。
具体行业目标是：
（1）城市规划行业，东部发达地区80%以上的市、20%以上的县、中西部地区的大中城市能够开始利用城市规划信息系统进行城市规划的日常管理工作。建立部、省、市三级城市规划监督管理信息系统，实现对城市总体规划执行情况和历史文化名城保护情况进行动态的监督管理。
（2）城市建设行业，通过利用信息技术，构建智能化城市交通体系、国家城市水务监管体系、全国建制市城市园林绿化监管体系、全国环境卫生监测体系、国家级城镇集中供热监管体系、城镇燃气监管体系、市政建设监管体系等，建立国家重点风景名胜区监督管理信息系统、全国城市基础设施管理信息系统，提高城市建设服务与管理水平，提高城市的可持续发展能力。
（3）住宅与房地产行业，建立房地产市场信息系统和预警预报体系、全国住房公积金监督管理信息系统、全国房地产企业及执（从）业人员信用档案系统，实现房地产业各类业务管理信息系统之间的信息共享、互联互通，提升房地产业的市场竞争能力，促进住宅与房地产业的现代化，实现房地产市场持续健康发展。
（4）建筑业，建立全国建筑市场监督管理信息系统。通过建立建筑企业和执业资格人员信用数据库，建立建筑市场信用信息系统，逐步建立我国建筑业信用体系。通过组织国家“十五”科技攻关项目中的“建筑业信息化战略与标准研究”、“建筑业信息化关键技术研究与示范”等项目的滚动研究，改造和提升传统的建筑行业。
3、推动企业信息化，用信息技术改造和提升传统产业
提高计算机和网络的普及应用程度，实现建设系统骨干企业内部管理信息系统与部、省（区）、市三级建设行政主管部门政务管理信息系统的无缝衔接。引导企业积极采用信息技术，改进传统的经营和管理模式，加强内部管理信息系统建设，用信息技术提升企业实力，提高管理的现代化水平，提高企业管理水平和市场竞争力，适应国际国内竞争新形势。
四、重点任务
（一）建设事业电子政务建设工作
1、建设部电子政务内网的建设。政务内网主要支持副省级以上建设行政主管部门的办公业务和其他涉密业务。政务内网的建设将根据中办和国办的规划和要求进行。
2、电子政务外网的建设，包括开展“建设部机关办公自动化系统”建设以及全国建设事业重点业务监督管理信息系统的建设。关于建设事业重点业务监管信息系统，根据国务院要求，重点开展“全国住房公积金监督管理信息系统”、“全国建筑市场监督管理信息系统”、“全国城市规划监督管理信息系统”、“国家级风景名胜区监督管理信息系统”、“全国住宅与房地产管理信息系统”和“全国城市基础设施管理信息系统”等六个重点业务监管系统的建设，实现对全国住房公积金、建筑市场、重点城市的规划、国家级风景名胜区、住宅与房地产市场、城市基础设施的建设等方面的动态监管。
3、公众网的建设。整合现有网站资源，集中建设和完善覆盖全国建设行政管理部门、城市规划、勘察设计、施工、监理、招标代理、有形建筑市场、质量安全管理、造价管理、房地产、城市建设等方面内容的 “中华人民共和国建设部”互联网站以及“中国建设信息网”两个建设部综合门户网站。“中华人民共和国建设部”互联网站和“中国建设信息网”不仅为建设部发布信息提供了一个平台，也为建设市场各方主体提供信息服务。
4、建设和完善统一的建设部政务信息公共平台和全国建设事业信息资源基础数据库。建设部政务信息公共平台是实现建设部政务信息系统中办公自动化、各业务监督管理系统信息共享、信息交换的基础；也是实现领导决策科学化的支持基础平台。数据库的建设包括建设事业各行业的政策法规、统计数据、企事业单位介绍、新技术新材料信息、项目信息以及空间地理信息等。同时建立正常、有序的信息收集、开发、分析、传递、发布渠道。在满足政务信息需求的基础上，逐步实现信息的规范化、市场化、专业化。
（二）建设行业信息化建设工作
根据建设事业各行业的特点，通过组织制定行业信息化工作总体规划，制订行业信息化技术政策、标准体系，开展行业信息化重大关键技术的攻关工作，组织实施示范工程等方式，积极推动和引导整个建设行业的信息化工作，提高建设行业的信息化水平，促进城市社会、经济、环境和科学技术的协调发展。
1、制定全行业信息化工作总体规划。加强对整个行业的总体规划，集中实施对关键技术的攻关。通过对国家“十五”科技攻关项目《城市规划、建设、管理与服务数字化工程》以及其他科研项目的组织实施，开展对建设事业信息化重大关键技术的攻关工作，建立起适合我国城镇规划、建设、管理与服务的数字化系统。
2、组织制订建设行业信息化技术政策与管理办法等。
3、建立建设行业信息化技术应用标准体系，编制建设领域各类数据标准与应用系统标准，规范建设领域信息化工作。
4、开展建设事业各领域业务应用信息系统的建设，包括：
（1）建立部、省、市三级城市规划信息化监督管理体系，建立城市地下综合管线信息管理系统，推动城市基础地理信息系统共享平台的建立。
（2）建立国家重点风景名胜区信息化监督管理体系、全国城市基础设施信息化管理体系（包括建立智能化城市交通体系、国家城市水务监管体系、全国建制市城市园林绿化监管体系、全国环境卫生监测体系、国家级城镇集中供热监管体系、城镇燃气监管体系、市政建设监管体系等）。
（3）建立健全房地产行业信息化监督管理体系，包括房地产开发项目管理、商品房预售、合同备案管理、房地产交易和房屋权属登记管理、房地产测绘管理、维修基金监管等业务管理内容。加快建立包括信息采集、信息交换、数据汇总、预警分析等功能完善的房地产市场预警预报体系；建立全国房地产企业及执（从）业人员信用档案系统，促进房地产信用体系建设。建立健全住房公积金监管信息系统，规范住房公积金业务信息化管理工作。
（4）完善现有招投标管理、工程质量监督、施工安全管理、工程监理、施工许可证管理体系，开发勘察设计监管、合同备案管理、施工过程监管及竣工验收备案监管等信息系统，建立全国建筑市场信息化监督管理体系。通过建立建筑企业和执业资格人员信用数据库，建立建筑市场信用信息系统，逐步建立我国建筑业信用体系。
5、组织建设行业信息化试点示范。示范工程可以起到带动城市、带动行业、辐射地区的引导作用；科技攻关的各项研究成果需要在示范应用工程中得到检验、修正、完善，加速成果转化，培育和发展城市数字化工程的产业化。为此，抓好示范工程的建设，通过信息化试点示范和应用软件的产业化，提出城市数字化建设与管理模式、应用经验、相关标准与规范，以及有利于市场动作的推进机制，检验并发布优秀成熟的技术与管理成果，确保全国城市数字化工程的健康、快速、有效的发展。
6、开展建设事业软硬件测评工作，制定建设事业软硬件测评标准体系以及建设事业软硬件测评管理办法和实施细则。
（三）建设企业信息化建设工作
为应对我国加入WTO后建设企业面对的竞争和挑战，要加快研究利用信息技术改造传统建设企业、提高企业竞争能力的有效手段。鼓励和引导建设企业信息化，引导并规范建设企业利用信息技术提升、改造传统产业。
1、组织制定推进企业信息化的规划、政策、信息技术应用标准等。要加快研究制定与国际接轨的信息技术应用标准、规范，将建设行业的信息技术应用标准和规范的实施纳入企业资质和行业市场准入的必要条件。
2、研究建立企事业单位信息化指标体系，优化企业资源配置，提高企业管理水平，提升企业市场竞争能力。
3、组织研究开发、推广应用企业信息化技术。重点是做好CAD、地理空间信息技术（GIS、GPS、RS）以及建筑智能化、建设事业IC卡、供水、供热、供气、公交、工程建设管理、招投标管理、建筑企业施工信息化、房地产市场交易、产权产籍管理、物业管理等应用软件的研究开发与推广应用工作，促进软件开发产业化、商品化，并逐步开拓国际市场。
4、积极推动企业实现多技术集成与产业化。引导企业逐步从当前单项信息化技术应用阶段逐步向多技术集成应用阶段发展，积极采用综合业务集成技术。将建设事业单项应用趋于成熟的管理信息系统技术（MIS）、计算机辅助设计技术（CAD）、关系数据库技术（RDBS）、自动控制技术（AC）等进行面向应用主体的有机集成，使多项信息化技术在集成中提高企业管理一体化、可视化和网络化水平。勘察、规划、设计企业要在现有CAD等技术应用基础上，建成以网络集成为支撑的工程协同设计项目管理系统，实现设计与管理集成；施工企业要在商务、合同、风险、财务、造价、投标、设备与物资采购及工程项目管理等方面形成全流程业务管理系统，实现企业的经营与技术管理集成；房地产企业要在项目开发、交易、物业管理和服务业务方面形成一体化管理系统，实现开发与服务集成。
5、组织各类企业信息化试点示范，组织产业化基地建设。
五、保障措施
为保证建设事业信息化“十五”计划的实施，根据建设事业信息化现状和信息化发展的需要，要加强以下几方面的工作：
1、建立健全建设事业信息化工作领导管理机构。各级建设行政主管部门要提高认识、转变观念、结合自身特点，成立信息化工作领导管理机构，健全管理体制，责成专人负责，落实开发和管理人员。各企事业单位也应根据自身的实际和行业特点，明确机构或人员。统一规划、分步实施，确保建设事业信息化建设快速、健康发展。
2、各地建设行政主管部门应根据建设事业信息化“十五”计划，结合本地区实际，相应地制订和调整本地区建设信息化计划和规划，以及相关政策。
3、提供必要的资金支持。要保证信息化建设的资金投入和运行管理费用。信息化建设涉及到技术、设备、人才、环境，没有一定的资金支持是无法开展工作的。因此，各单位要将信息化建设所需资金列入年度投资计划并确保落实到位。同时，制定相关的优惠政策，鼓励各方面投资建设信息化事业。
4、加强标准化工作。标准、规范是保证信息化实施与发展的重要保证。部有关部门要加强这方面的工作，编制信息化相关技术标准、规范。在制订信息化发展规划和具体实施信息化工程时，一定要严格遵循国家制订的有关标准、规范。
5、加强建设事业信息化的制度建设。针对建设事业应用软件管理比较混乱、软件产品质量不稳定和服务不到位的问题，对涉及到关系公共安全、生命财产安全的关键性环节的应用软件建立软件评估、准入制度。加强行业管理，规范市场秩序，支持使用正版软件，打击盗版软件。扶持产品技术含量高、质量有保证、服务好的企业参与行业软件开发，推动软件产业发展，提高行业整体技术水平。
6、发挥行业协会的组织协调作用，积极做好行业信息化基础工作。如组织开展信息化标准制定，组织开展信息化知识普及和业务的培训活动，做好行业企业信息化经验和技术交流、专题培训等服务工作，推动信息技术在行业的普及，提高行业基础信息的数字化水平，为行业全面实现信息化打好基础。
7、形成以企业为中心的建设事业创新体系。对行业共性、基础性的关键技术，统一组织有关单位联合攻关，积极争取国家科技攻关、863科技发展计划等方面的支持。通过开展各种类型的试点、示范，以及建立软件产业化基地等方式，正确引导和推动建设事业信息化工作的开展。
8、积极开展国际间的经济、信息技术合作。积极引进人才、资金、先进技术以及先进的管理经验。
9、加强信息化工作队伍建设。抓好建设事业信息工作人员知识化、专业化建设，加强业务培训，提高自身素质，建设一支既懂信息技术，又懂建设事业专业知识，乐于奉献的信息化工作队伍。






新破产法亮点之管理人制度对清算组制度的完善
（本文作者:丛彦国）

2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）。这部新的法律将于2007年6月1日起施行，《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称旧破产法）同时废止。与旧破产法相比较，新破产法总结了二十年来我国企业破产的实践经验，充分借鉴了国外先进的法学理论，体例更为完备，内容更加充实。作为我国市场经济法律体系中的一部重要法律，新破产法体现出一些新的特点，其中尤以管理人制度最为引人注目。　　

根据我国以新破产法为核心的新破产法律体系与国内外学者对于管理人制度的研究，所谓管理人，是指在破产程序中接管债务人的财产并负责债务人财产管理与其他破产事务的专业组织或个人。管理人制度是新破产法在我国建立的一项新制度，新破产法把管理人制度放到了比较明显、重要的位置，其不但被专章地进行规定，而且贯穿于整部法律之中。这表明，我国将正式引入管理人制度，而旧破产法的清算组制度将逐渐退出历史舞台。与旧破产法的清算组制度相比，管理人制度具有明显的创新性，主要体现在以下几个方面：

一、法律地位明确化

清算组或管理人的法律地位问题一直是破产理论界研究的热点问题，学者们从不同角度形成了各异的理论学说，概括起来主要有三种。一是代理说，认为其实质是代表被代理人的利益，以被代理人的名义参与破产事务的代理人。该学说又因被代理人的不同而分为破产人代理说、债权人代理说与破产人、债权人共同代理说。二是职务说，认为破产程序在法律性质上是具有公法性质的强制执行程序，其类似于执行机关的公务员，其行为是一种公务行为。三是破产财团代表说，认为破产财团具有相对的独立人格，其是破产财团的受托人，在破产人之外取得独立的地位，以破产财团所有权人的名义管理、变价和分配破产财产。在法律制度中，各国的破产法或商法典对于清算组或管理人制度也均有规定，但称谓不尽相同。大陆法系国家一般称之为财产管理人、管财人，而英美法系国家一般称之为信托人；我国旧破产法称之为清算组，新破产法则以管理人取代了清算组。关于这一制度的称谓也从侧面体现出清算组或管理人在不同的法律规范之中有着不同的法律地位。

清算组或管理人的法律地位可以通过其任免体现出来。旧破产法第二十四条规定，人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘请必要的工作人员。清算组对人民法院负责并且报告工作。从这些规定可以看出，旧破产法中的清算组是由人民法院指定，向人民法院负责并报告工作的，也就是说，它是一个法定主体。从其组成人员来看，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。但是，地方政府的有关部门既是国有企业的主管部门，又是产权所有人的代表，由其出任清算组，不但没有合理的理论基础，而且严重违反了法律程序中的回避原则。清算组的这一体制决定了其往往在政府的行政主导与干预下工作，破产清算便与保护债权人利益的基本价值目标相背离，而被政府的行政价值目标所取代。因此，清算组并不是一个相对独立、中立的法定主体。

根据新破产法的规定，管理人由人民法院指定产生并向人民法院报告工作。债权人会议可以监督管理人，但如果对管理人有异议，其只能申请人民法院予以更换，无权直接选任或解任管理人。从新破产法的规定可以看出，新破产法采取了合理的理论学说，认为管理人的法律地位是一个相对中立的法定主体，兼顾多方利益。这便是新破产法的立法精神，即新破产法是从社会整体利益的角度来制定法律的，考虑了企业破产不仅涉及到债权人利益，而且还涉及到破产企业职工、破产人、相关利害关系人、政府、当地社区、政府以及法院等多方面利益，新破产法的制定不仅重点保护债权人的利益，而且还兼顾其他不同的利益群体。因此，作为新破产法的破产程序主导者之一的管理人，便以一个相对独立、中立的法定主体出现在破产程序之中，这种全新法律地位的确立与明确将会更有利于实现破产法律制度的价值目标。

二、效力范围广泛化

新破产法的管理人制度对于旧破产法的清算组制度有着更为广泛的效力范围，这取决于新破产法对于旧破产法效力范围的扩大化。法律的效力范围指法律规范的约束力所及的范围，即所谓法律的生效范围或适用范围，包括法律规范的空间效力范围、时间效力范围与对象效力范围三个方面。

（一）空间效力范围国际化

法律的空间效力范围是指法律规范生效的地域范围，包括域内效力与域外效力两个方面。随着世界经济一体化的发展，国际经济贸易与涉外民商事法律关系日益广泛与复杂，当事人的住所地与其财产位于不同国家与地区的现象已经十分普遍，这必然产生一个国家与地区法院破产程序的约束力是否及于破产人在其他国家与地区的财产与行为的问题。因此，在实践中遇到的这类问题急需立法予以解决。根据旧破产法的规定，当住所地或者主要营业地在中国的债务人破产时，清算组不能将其位于国外的财产并入中国的破产财产，这难以实现对中国债权人利益的充分保护，同时也给债务人隐匿或转移财产留下了可乘之机。同时，旧破产法对于在外国开始的破产程序在中国的效力问题也不明确。因此，新破产法对破产程序的域外效力问题作出明确规定是十分必要的。新破产法针对这一问题采取的是有限度的普及主义，即在本国开始的破产程序，效力及于债务人在国外的财产；在国外开始的破产程序，经人民法院裁定，对债务人在国内的财产发生效力。新破产法空间效力范围的扩大化使得管理人较清算组有着更重大的职责，具有国际化的色彩。

（二）时间效力范围朝阳化

法律的时间效力范围是指法律规范的有效期间。早在1986年通过的旧破产法就对国有企业的破产作了规定，这部法律对规范我国企业破产行为，审理企业破产案件发挥了重要作用。但是，随着市场经济体制的逐步确立与国有企业改革的深化，我国企业破产出现了一些新情况，旧破产法已经无法适应我国目前经济的发展与企业的改制。因此，我国于2006年8月27日通过了新破产法。新破产法明确规定其自2007年6月1日起施行，法律的施行日期是指法律生效的日期，即其自2007年6月1日起产生法律效力。新破产法的通过与施行日期之间相隔九个多月，之所以这样规定，是考虑到企业破产法专业性强，为了使广大公民、组织与有关机构、部门能够充分地学习、理解、掌握新破产法，从而保证其能够得到有效的遵守与执行。同时，在新破产法通过以前，有关的部门与机构为规范企业破产行为，颁布了一系列的规定，这些规定都需要时间来进行清理，以废除或修改那些与新破产法相抵触的规定。此外，新破产法规定的一些措施、制度等，需要一系列配套规定予以具体化，有关部门与机构也需要时间作出具体的规定。随着旧破产法的废止与新破产法的实施，新破产法的管理人制度有着更强的生命力，这一朝阳制度将逐渐取代旧破产法清算组这一夕阳制度。

（三）对象效力范围市场化

法律对象效力范围是指法律对主体的效力，即一国法律规范可以适用的主体范围，对哪些主体有效。首先，根据旧破产法的规定，其仅适用于全民所有制企业。在国有企业进行产权制度改革前，全民所有制企业也叫国有企业，在20世纪90年代的产权制度改革之后，国有企业包括国有独资企业与国有控股企业，改革后的国有企业的范围要大于改革前的全民所有制企业的范围。旧破产法一方面规定了公用企业和与国计民生有重大关系的企业同其他国有企业一样，都具有破产能力；另一方面考虑其特殊性，对其破产进行了限制。同时，根据《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第二百四十条的规定，联营企业中联营各方均为国有企业的，应适用旧破产法。然而在过去的二十多年里，我国市场经济与民主法制建设逐步完善，经济主体已出现多元化趋势。旧破产法将其适用范围仅仅局限于国有企业的规定显然已经无法适应现实的需要。我国新破产法适应形势的发展，对其对象效力范围作出了全新的规定。新破产法规定，除已经确定按照政策性破产政策实施破产的国有企业外，其他国有企业法人的破产应适用新破产法。其次，关于金融机构破产的法律适用问题，旧破产法并没有特殊的规定。而新破产法首次将商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产纳入到适用范围之中，但是由于这些金融机构的重要性与特殊性，新破产法采取了折衷适用的方式。此外，根据新破产法第一百三十五条的规定，如果其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用新破产法规定的程序。如《合伙企业法》、《民办教育促进法》等都有破产程序的相关规定，其中属于破产清算的，都应参照适用新破产法规定的破产程序。因此，新破产法的调整范围要广得多，因而作为新破产法一项重要制度的管理人制度也可以在更广阔的空间发挥作用。

三、构成模式科学化

根据旧破产法第二十四条的规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。旧破产法这种以政府官员为主体的清算组构成模式有着较强的行政色彩，其目的是为在一些问题（如职工安置）的处理上得到政府部门的行政协助。但是，破产清算工作具有法律责任重大、专业性强、工作强度高、期间漫长等特点，因此，这种构成模式在司法实践中产生了诸多问题，往往不但实现不了这一构成模式的价值目标，而且还产生了诸多不可调和的价值冲突。并且，这种单一的构成模式也无法适应司法实践中破产案件的多样性。因此，新破产法坚持理性、和谐、与时俱进的价值准则，从管理人的资格条件与资格形式两个方面对旧破产法清算组的构成模式进行了创新。

在资格条件方面，新破产法第二十四条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。有下列情形之一的，不得担任管理人：（一）因故意犯罪受过刑事处罚；（二）曾被吊销相关专业执业证书；（三）与本案有利害关系；（四）人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。从上述规定可以看出，担任管理人的消极资格是不得具有新破产法第二十四条规定的四种法定情形，积极资格是需要具备相关专业知识并取得执业资格。个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。而旧破产法关于清算组资格方面只有一条相应规定，即清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。相对于清算组，管理人的资格条件一般都要求具备相关专业知识与业务经验，并且应当有充足的时间与精力专门负责破产事务，因此，管理人能够更好地处理好破产事务。

在资格形式方面，新破产法第二十四条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。可以看出，管理人可由清算组或中介机构担任，也可以由个人担任。在企业破产程序中，有的案件法律事实清楚，法律关系清晰，法律适用明确，对于这类破产案件，仍然由清算组来担任管理人可能费用过高，增加了破产成本。因此，出于效率与经济的考虑，人民法院可以指定依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任，还可以根据债务人的实际情况，在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。而旧破产法中规定的清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，这种单一的构成模式显然无法适应复杂与多样的破产案件。

通过新破产法中的管理人制度，可以看出新破产法是一部体现与尊重市场经济规律的法律，预示着我国的破产法律制定与法律适用正朝着更为科学、民主的方向发展。被誉为经济宪法的新破产法的出台，将更为有效地维护我国市场经济秩序；新破产法中的管理人制度也将更好地成为债权人、债务人合法权益的保障者。